聚焦取消与下放教育行政审批权系列报道①

　　编者的话：推进教育治理体系与治理能力现代化，是当前教育领域的重要任务。今年，教育部取消与下放了一系列行政审批权，迈出了调整各级政府间，政府与学校、社会间关系的重要一步。取消国家重点学科审批、取消利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批、取消高等学校设置和调整第二学士学位专业审批、下放高等教育自学考试专科专业审批权——放权将给不同教育主体带来何种机遇与挑战?今天起，中国教育报将连续刊发4篇深度报道，对此进行解读，敬请关注。

大西瓜 绘

　　国家重点学科审批取消之后

　　国家重点学科评审将资源、资本、权力等内嵌其中，一定程度上成为高校学科建设“指挥棒”，推动了高校学科建设的同时，也导致学科发展同质化等现象，评价与资源挂钩的评审方式，也在一定程度上诱发了急功近利、弄虚作假等行为。

　　取消国家重点学科审批，既是对政府走出行政评审思维、重新进行角色定位的挑战，也是对高校如何用好自主权的挑战。

　　没有了“指挥棒”，如何进行学科规划?如何评价人才?如何评价学科?如何培育第三方机构?一切不是仅为国家重点学科评审画上句号那样简单。

　　刘先生的孩子今年高考，孩子分数一出来，全家就踏入了紧张的报考节奏。网上一个“看看每个学校最厉害学科”的帖子，吸引了刘先生的目光。他把帖子的关键信息打印出来，与报考“大黄本”一起组成了报考“宝典”。这个帖子上，排在“985”与“211”高校名单之后的，便是一份各高校重点学科数目排行。

　　其实，虽然刘先生对高校重点学科进行了“恶补”，但作为一名家长，他对重点学科在高教界的非凡意义，仍然理解有限。

　　重点学科，不仅标志着高校学科的雄厚实力，还因其资源配置等导向作用一度成为牵动高校学科发展的“指挥棒”。不过，今年年初，这个“指挥棒”成为过去——《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》发布，取消国家重点学科审批赫然在列。新政靴子落地，搅动了高校的“江湖”。

　　虽然，此后并无解释性政策出台，但业界无人否认高校学科建设将因此发生重大变化。新的争论与思考也伴随而生：政府到底应在高校学科建设中扮演什么角色?高校学科应该如何评价?没有了国家重点学科“指挥棒”，高校学科建设如何发展?

　　过去时：评价与资源挂钩，重点学科评审弊端渐显

　　成为“过去时”之前，国家重点学科可谓昭示高校学科实力的“金字招牌”。

　　“每到一所重点高校，校领导介绍起学校，必谈重点学科。”教育部国家教育发展研究中心高等教育研究室主任马陆亭说，“它不仅涉及国家对大学学科建设的投入，也是政府和社会评价一所大学的重要指标，在一定程度上引导着高校学科建设的发展方向。”

　　上世纪80年代中期，国家重点学科建设走上历史舞台。

　　当时，我国处于改革开放初期，教育资源有限，经验不足。邓小平指出，要集中力量加强重点大学和重点中小学的建设。高校重点学科建设政策由此发端。

　　1987年，原国家教委正式宣布开展高等学校重点学科评估工作。此后，国家重点学科评审进行了三次，分别于1988年、2002年、2007年公布评审结果。在距今最近的2007年的评审中，非军事院校里，276个一级学科国家重点学科和638个二级学科国家重点学科通过审批。进行国家重点学科建设的同时，中央部委和地方教育主管部门也开始进行省、部级重点学科建设，逐渐形成了我国完整的重点学科建设体系。在国家重点学科评选中，2006年公布的相关标准主要包括学术队伍、科学研究、人才培养以及学术荣誉等。

　　“在财力有限、经验有限的历史条件下，国家重点学科评审对我国高等教育的发展具有不可估量的意义，高校间的竞争和重点建设的方式，都对高校的学科发展甚至整体水平起到了积极的推动作用。”马陆亭说，“一定要历史地看待这个问题。”

　　不过，随着经济社会的发展，我国高等教育资源不断丰富，重点学科的数量也越来越多，国家重点学科建设之初的历史条件不复存在，逐渐制度化的重点学科评审弊端渐显。

　　孙文(化名)是9年前归国的年轻学者，回国后，目睹与耳闻的一些现象，让他很不能理解。“随着重点学科数量的增多，一些跳一跳就能够到桃子的高校看到希望，在一些高校学科建设实力相当的情况下，评审过程中的公关行为就产生了。让我难以接受的是，公关评委竟成了一些学校的集体行为。为了评审国家重点学科，有的高校引进人才只是求一个挂名，数‘杰青’、数论文、数奖项，功利色彩浓厚。”

　　湖南大学物理与微电子科学学院副院长文双春告诉记者，重点学科评审对一所大学，有如高考对一个考生，高考中可能发生的不良现象在重点学科评审中几乎都有。可怕的是，与高考中的一些个人行为不同，一些高校在重点学科评审中的不正当行为是重要“公事”，一旦“成功”，实施这些行为的人甚至可能成为“功臣”，在学校受到英雄般的嘉奖和赞美。久而久之，不正当行为慢慢被接受或理解，形成一种风气甚至文化。

　　“究其背后原因，还是评价或评估与政绩或业绩挂钩、与利益或资源关联，容易催生急功近利、弄虚作假等行为或现象。”文双春说。

　　“与国家重点学科相关的资源表现在方方面面：重点学科不仅能吸引雄厚的资金，更意味着人才的聚集。评上了重点学科，该学科连教授名额的比例都会提高，校长从重点学科中产生的可能性也较大，这背后涉及每个人的利益。”马陆亭说。

　　还有研究者认为，因为高校学科建设在一定程度上是按照评估的指标在建设，这导致学科发展的同质化。浙江工业大学周守军教授做了多年的学科建设研究，他在《国家重点学科分布及其象征意义分析》一文中表示：“国家重点学科建设政策生产出一定数量的国家重点学科‘座位’，将资源、资本、权力和权利内嵌在‘座位’上，一些重点大学通过申报的形式获得‘座位’，条件欠缺的重点大学也按照‘座位’的要求来建设学科、训练学者。这样，‘座位’的标准充当起了规训大学和学者的工具。”

　　基于1988年、2002年、2007年公布的国家重点学科数据，周守军等人的研究显示，国家重点学科的分布具有明显的层级性：“211”大学拥有我国绝大部分的国家重点学科，显示出强大的学科优势。国家重点学科的学科门类布局同样不平衡：自然科学学科与人文社会科学学科间不平衡，自然科学学科内部和人文社会科学学科内部也不平衡。

　　“这在一定程度上使学科实力分布极不平衡，造成了学科发展的固态。”孙文告诉记者，一些重点学科甚至为花钱而发愁，硬件买齐之后就不知道怎么花经费。学科的壁垒，又使“肥水不流外人田”。

　　在马陆亭看来，重点学科评审最大的弊端是导致高校对人才培养的忽视。“重学科、轻专业的背后是重科研、轻育人”。记者了解到，国家重点学科评选主要参看的指标中，人才培养位列其中。“但是，能否评上重点学科，主要还是看该学科是否研究实力强、实验室建设好、论文发表多。从理论上讲，学科建设必然会促进人才培养，但人才培养的质量相对难以量化，一些学校在重点学科建设中对评选要求的硬指标倾注了过多精力，导致对人才培养的忽视。”马陆亭说。

　　“申评重点学科中的不正当行为，尤其是集体行为，对人才培养的消极意义也不容忽视：教育者不能一边宣称培养人才要‘德才兼备，以德为先’，另一边又在向受教育者示范如何违背道德。”文双春说。

　　进行时：告别审批，既是机遇也是挑战

　　“取消国家重点学科审批，在高校产生了不小的震动。”华东师范大学校长陈群说。

　　其实，取消国家重点学科审批，是教育部一系列放权政策的延续。2012年10月，教育部“松绑”高等学校设立、撤销、调整研究生院。2013年1月，高校副教授评审的审批权由教育部下放到省级教育行政部门。就在今年年初国务院公布的放权“清单”中，教育部下放或取消的审批权也有多项。不过，国家重点学科审批的取消，得到了舆论更为广泛的关注，被一些媒体评价为看到了教育部门“壮士断腕”的决心。

　　“在前几次取消和调整的行政审批项目中，教育行政部门取消和下放的行政审批项目并不涉及核心权力，此次取消国家重点学科审批，则让大家看到了教育行政部门动真格放权的希望。”21世纪研究院副院长熊丙奇说。

　　北京外国语大学国际商学院院长牛华勇也在第一时间发微博表示“早该取消了”，认为这项放权是对十八届三中全会精神的落实。

　　“学科是高校进行教学、科研等的功能单位，高校的人才培养、科学研究等职能都是在学科中开展的，所以，学科发展是高校的内部事务，也是高度专业化的工作。政府、学校、社会之间的关系如果符合现代学校制度，便应该是政府依法管理学校，社会参与和监督学校。学科发展作为高校的内部事务，应完全由高校自主管理。”文双春说，“如果把一所大学比喻为一支足球队，政府如果参与或干涉球队内部事务，球队很可能指标完成得很漂亮，但比赛就是赢不了。更可怕的是，如果所有球队都这样对照指标踢球的话，足球也就不像足球了。”

　　武汉大学教授、中国科学评价研究中心主任邱均平研究高校学科评价多年，对于此次的放权之举深表认同：“在美国，政府不干涉大学的学科建设，连招生指标等都由高校根据自身条件自主确定，最终由市场检验。”文双春也表示，美国高校学科建设的质量，是由学术共同体或民间评估机构来评价，社会信誉占相当权重。

　　虽然高教界对取消国家重点学科审批权一片赞誉，但也有学者表示，因重点学科“指挥棒”有明确的评价标准与条框，在某种程度上使办学变得简单，取消国家重点学科审批、给予高校更多自主权后，高校也面对严峻挑战。

　　“国家重点学科是很多大学校长和学科带头人最重要的兴奋点之一，高校的很多规划、方案都围绕其设计。取消国家重点学科这个‘指挥棒’之后，高校将可以按照自己所理解的规律来发展学科，形成自己的办学特色。但究竟该怎样做，按照什么样的标准进行建设，高校未必完全做好了准备。办学自主权的扩大对高校而言，既是机遇，也是挑战。”陈群说。

　　一些后续问题同样引发了讨论。

　　有学者指出，已经通过审批的国家重点学科，是继续保留，还是取消?对于这些已有的国家重点学科，是否继续进行资源倾斜?“固化”的评价结果，是否会带来新的不公平?同时，在国家大力建设重点学科的背景下，省级重点学科也在高等教育领域发挥了重要作用，今后省级重点学科评审是否也应取消?另外，取消国家重点学科审批后，教育部学位与研究生教育发展中心组织开展的学科评估，重要性是不是会更强?国家重点学科评审取消之后，“百篇优博”等其他行政评审是否也应该取消?

　　无论以上问题的答案是什么，在马陆亭看来，问题的关键在于政府能否走出传统的行政评审思维。

　　“政府要解决市场解决不了的。市场能解决的，政府不要管。”马陆亭说，“比如，政府应该扶弱。”

　　周守军等人的研究显示，国家重点学科分布存在区域差异，呈现六个波峰区域。东部和东北部分布密集，西部的分布存在断层现象。其中，主波峰区域有三个：第一个波峰区域分布在北京、天津、河北、山西和内蒙古之间，最高峰分布在北京;第二个波峰区域分布在辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东和江西之间，上海是该区域内的波峰;第三个波峰区域分布在中部地区的河南、湖北、湖南，湖北成为国家重点学科布局的又一波峰。

　　周守军表示，从国家重点学科分部的整体图势来看，北京是国家重点学科分布的森林地带，拥有学科的“喜马拉雅山”高度，而西藏、青海、宁夏是国家重点学科分部的沙漠地带，拥有学科的绝对低度。

　　马陆亭说，比较成熟的学科在获取资源及开拓机会上具备一定能力，根据马太效应原理，资源总是会往最优化的地方去，那些边远、贫困地区的高校较难获得，这往往是市场难以调节的。所以，政府可以在扶弱上做出一定的引导，并鼓励和引导学科差异化建设。

　　“归根结底，政府要调整角色定位。这对政府来说也是一种挑战。”马陆亭说。

　　将来时：没有了“指挥棒”，高校如何进行学科建设

　　一切不是仅为国家重点学科审批画上句号那样简单。

　　取消高校重点学科审批，并不意味高校学科发展的重要性被削弱。没有一流的学科，就不会有一流高校，这是很多高校管理者的共识。

　　“学科发展的目的并不是为了评估。不管有没有重点学科‘指挥棒’，学科发展作为构建高校核心竞争力的重要抓手，都是高校的永恒主题。”文双春说。

　　那么，没有了国家重点学科“指挥棒”，高校究竟该如何进行学科建设?

　　邱均平建议，学科建设要符合学科发展规律。首先要科学规划学科，其次是人才引进与资源投入。“进行学科规划，既要考虑国家与社会需求，比如要明确急需人才的领域、研究经济社会发展对学科的需求等，同时要科学衡量学校现有条件，如人才条件、实验条件、学科积淀等。”

　　“需要注意的是，高校进行学科建设切忌求大求全，而是要找准定位。香港科技大学只用了20年时间就迅速崛起，成为世界一流大学。这与其精准的学科规划不无关系。该校的学科重点集中在生命科学、商学、会计学等有限几个，并在此定位基础上广纳人才，的确有值得借鉴之处。”邱均平说。

　　人才对学科建设的重要性也不言而喻。有学者表示，从前，重点学科评审过程中出现过一些学校引进人才只看头衔、只数论文的情况。在今后的学科发展中，人才引进一定要能切实推动学科发展，人才的评价与管理也应去功利化，这也是取消国家重点学科审批的题中之义。

　　“学科建设要突出并保持已有优势。”马陆亭建议，“同时，要鼓励交叉学科的发展。”在马陆亭看来，过去的国家重点学科评审，使得学科在一定程度上被固化，边界更为清晰。固有的学科分野、学术势力使得学科建设开放性不足，限制了创新。国外一些高校，非常强调跨院系、跨学科的合作，鼓励搭建一些新兴领域的研究中心，这是创新产生的重要源泉。因此，高校在支持新兴学科发展上，有责任为学科交叉搭建平台、提供制度支持。

　　文双春表示，学科发展需要全球视野，高校要将学科置于全球同类学科体系中，明确目标和差距，重新找到“指挥棒”。高等教育全球化已是大势所趋，高校之间的竞争最终将是全球性竞争，而不局限于一个国家或地区。一个学科正如一支球队，只有走向世界舞台才能彰显自己的实力和水平，从而确保在激烈的竞争环境中获取或创造更多的战略性资源。

　　评价也是一个绕不过的话题。

　　邱均平建议，政府应大力扶持第三方机构。在美国，对大学进行评价的第三方机构有三种类型：一类是具有独立法人身份的中介机构;一类是学术团体;一类是同行评议的专家团队。三方面的评价力量，共同构成了较有公信力的第三方评价体系。“政府有责任培育第三方机构，一方面，给予他们公平竞争的平台和机会;一方面，加强对第三方机构的管理，包括进行资质认证、规定业务范围、制定行业标准等。”

　　“国际评价的引入也是一个方向。”邱均平说。据记者了解，一些高校已主动引入诸如基本科学指标数据ESI(当今国际普遍用以评价高校、学术机构、国家/地区国际学术水平及影响力的重要评价指标工具之一)，作为衡量学科建设的标杆。今年，上海也将建立高校一流学科绩效动态监测机制，委托第三方评价机构参与学科建设全过程，在学术成果方面制定观测监控指标，通过与国际顶尖标杆学校的比较和学科自身的绝对动态发展等，对各一流学科建设绩效实时监测。

　　还有研究者建议，要重视分类评价，避免千校一面式的评价方式。同时，政府下放权力的过程中，不能把政府权力转移给某个权威机构，即出现“二政府”现象，这同样会滋生出与重点学科评审弊端类似的问题。

　　“当务之急是让学科发展回归教育本质。学科发展不能忽视学生发展。”马陆亭说。(记者 俞水)

　　国家重点学科建设历史演进

　　1985年 《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，为了增强科学研究的能力，培养高质量的专门人才，要改进和完善研究生培养制度，根据同行评议、择优扶植的原则，有计划地建设一批重点学科。

　　1987年 原国家教委正式宣布开展高等学校重点学科评选工作。

　　1988年 原国家教委公布了416个被审批的国家重点学科。

　　2002年 教育部公布名单，非军事院校中，有906个国家重点学科通过审批。

　　2007年 国家重点学科被分为一级学科国家重点学科和二级学科国家重点学科。教育部公布的重点学科名单中，非军事院校里，有276个一级学科国家重点学科和638个二级学科国家重点学科通过审批。

　　2014年 《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》发布，国家重点学科审批成为被取消的项目之一。

　　《中国教育报》2014年7月14日第5版